Jorge Ulisses Jacoby Fernandes - Procurador do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Distrito Federal; Professor titular de Direito Administrativo da UDF.

Recentes episódios, no âmbito do Distrito Federal, vêm contrapondo decisões de Tribunal de Contas e de órgãos do Poder Judiciário, justificando lembrar algumas noções elementares relativas a natureza das funções dessas Cortes, pondo em relevo as conclusões de administrativistas que procuraram compreende-la, a partir do contexto definido pelo Estatuto Político Fundamental.

A questão não é meramente acadêmica, apresentando relevantes conseqüências práticas no que concerne, especialmente, aos limites de revisibilidade das decisões dos Tribunais de Contas pelo Poder Judiciário. Para a primeira corrente de pensamento, somente caberia o exame extrínseco do ato e a verificação de sua conformidade, ou não, com a Lei, pelo Judiciário; para a segunda, a revisão poderia inclusive adentrar no mérito do ato deliberativo da Corte.

O ponto nodal da questão repousa na acepção do termo julgamento utilizado pela Constituição Federal para designar a decisão do Tribunal de Contas.

Esse termo, mereceu detido exame de brilhantes juristas pátrios, a iniciar-se pelo Procurador do Ministério Público junto ao TCU, Leopoldo da Cunha Melo asserindo que o "o Tribunal de Contas não é simples órgão administrativo", mas exerce "uma verdadeira judicatura sobre os exatores, os que têm em seu poder, sob sua gestão, bens e dinheiros públicos"

Conquanto o Tribunal de Contas não integre, até hoje, o elenco de órgãos do Poder Judiciário, há muito, de fato, já assinalava o eminente e saudoso Seabra Fagundes, que "inobstante isso, o art. 71, § 4º, lhe comete o julgamento da regularidade das contas dos administradores e demais responsáveis por bens ou dinheiros públicos, o que implica em investi-lo no parcial exercício da função judicante. Não bem pelo emprego da palavra julgamento, mas sim pelo sentido definitivo da manifestação da corte, pois se a regularidade das contas pudesse dar lugar a nova apreciação ( pelo Poder Judiciário), o seu pronunciamento resultaria em mero e inútil formalismo. Sob esse aspecto restrito ( o criminal fica à Justiça da União) a Corte de Contas decide conclusivamente. Os órgãos do Poder Judiciário carecem de jurisdição para examiná-lo."

Também Pontes de Miranda, com seu perene brilho, sustenta que "a função de julgar as contas está claríssima no texto constitucional. Não havemos de interpretar que o Tribunal de Contas julgue e outro juiz as rejulgue depois. Tratar-se-ia de absurdo bis in idem"

O debate tem prosperado, notadamente, porque os estudiosos costumam analisar a questão apenas pela perspectiva do Direito Constitucional, ou do Direito Administrativo, faltando à reflexão uma visão abrangente e mais atualizada da restrita tripartição das funções do Estado.

Essa posição muito bem se entende, se for considerado que a teoria da separação dos poderes de Monstequieau, consagrada na obra L'Esprit des Lois, 1.748, jamais foi adotada em seu sentido estrito. O já citado Pontes de Miranda, assere que "uma coisa é a distinção das funções do Estado em legislativa, executiva e judiciária e outra a separação absoluta dos poderes segundo tal critério distintivo"

O silogismo fundamental para a correta equação, assenta-se nas seguintes premissas:

- a separação das funções legislativa, administrativa e judiciária, não é absoluta, nem é restrita aos órgãos do respectivo Poder. O Poder Executivo exerce funções legislativas, quando se lhe comete a iniciativa de leis, - art. 84, III - ou editar medidas provisórias, com força de lei - art. 84, XXVI - sancionar, promulgar e vetar leis, - art. 84, IV - e também funções judiciais, como comutar penas e conceder indulto - art. 84, XII. Ao poder legislativo, além das funções legislativas, constitucionalmente lhe foi deferida competência judiciária para processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República e outras autoridades - art. 52, incs. I e II - e funções administrativas, como dispor sobre sua organização - art. 51, inc. IV. Ao Poder Judiciário foi conferida competência administrativa de organizar suas secretarias - art. 96, inc. I, b - e legislativa, para propor leis - art. 96, inc. II - ou declarar a inconstitucionalidade de leis - art. 97, 102, inc. I, a - e impor a sentença normativa em dissídio coletivo, art. 114, § 2º.

- o Poder Judiciário não tem competência para a ampla revisibilidade dos atos não-judiciais estritos. Arrimando-se no art. 5º, inc. XXXV, da Constituição Federal, os menos atentos pretendem erigir o princípio da revisibilidade judicial como norma absoluta. A simples leitura desse dispositivo demonstra que é vedado à Lei excluir da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de lesão, mas não à Constituição. De fato, a interpretação sistemática dos preceitos constitucionais revelam que, em alguns casos, o próprio Estatuto Político delineia a competência para outros órgãos proceder ao julgamento de determinadas questões, tal como ocorre com o julgamento do impeachment e dos Tribunais de Contas, que Seabra Fagundes classifica como exceções ao monopólio do Poder Judiciário. De outra parte, admitindo-se, ad argumentandum, que a deliberação das Cortes de Contas fosse mero ato administrativo e não judicante, mesmo assim não poderia o Poder Judiciário adentrar ao exame de mérito desse ato ficando restrito ao exame da legalidade formal.

Nesse contexto, compreende-se facilmente que a jurisdição não é monopólio do Poder Judiciário, sendo função também exercida pelos outros poderes.

Os efeitos do julgamento - como tal entendida a possibilidade de dizer o direito nos casos concretos, - pelas Cortes de Contas prevaleceriam frente aos órgãos do Poder Judiciário? Estariam os condenados sujeitos ao cumprimento forçado da decisão das Cortes de Contas?

As decisões das Cortes de Contas, no Brasil, são expressões da jurisdição; não jurisdição "especial" ou seguida de qualquer adjetivação que pretenda diminuir sua força. Mas, apenas jurisdição, à qual se pode em homenagem ao órgão prolator referir-se como jurisdição de contas.

Uma vez que o constituinte, repetindo Constituições anteriores, empregou a expressão julgar para algumas deliberações do Tribunal de Contas e, tendo em linha de consideração que quando "são empregados termos jurídicos, deve crer-se ter havido preferência pela linguagem técnica" os julgamentos das Cortes de Contas devem ser acatados pelo Poder Judiciário, vez que não pode rejulgar o que já foi julgado, como acentua Pontes de Miranda.

O julgamento sobre as contas, decidindo a regularidade ou irregularidade, é soberano, privativo e definitivo.

Soberano, porque não se submete a outra Corte revisional. Sendo as Cortes de Contas independentes dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, suas decisões não poderias ser subalternas a qualquer dos poderes, sob pena de, diante do caso concreto, permitir a um órgão cujas contas fossem julgadas irregulares, rever por si próprio, a decisão. Tal ocorreria, v.g., se o Tribunal de Contas da União julgasse uma Tomada de Contas Especial envolvendo agentes do Supremo Tribunal Federal e a esse fosse permitido rever o julgamento. O sistema de "freios e contrapesos", nota característica da evolução do processo democrático, ficaria irremediavelmente comprometido. Somente o julgamento das contas anuais do governo é que foge à competência exclusiva das Cortes de Contas.

O julgamento, que inclui as decisões adotadas em Tomada de Contas Especial, é privativo dos Tribunais de Contas. Não pode ser delegado, transferido ou diminuído por lei ou qualquer ato normativo, nem mesmo regimental das próprias Cortes. É possível, porém, atribuir, no âmbito desses Tribunais, a competência à turmas ou câmaras, conforme disciplina interna, desde que os julgadores sejam os membros dos Tribunais e não meros servidores.

O julgamento dos Tribunais de Contas é definitivo, observados os recursos previstos no âmbito desses colegiados. Esgotados os recursos ou os prazos para a interposição, a decisão é definitiva e, em matéria de contas especiais, não sujeita a revisibilidade de mérito pelo Poder Judiciário, conforme o magistério dos doutrinadores referidos.

Assim, sem laivo de dúvida, algumas funções das Cortes de Contas se inserem como judicantes, inibindo o reexame pelo judiciário quanto ao mérito.

Nesse sentido já se pronunciou a Justiça Federal: "o TCU só formalmente não é órgão do Poder Judiciário. Suas decisões transitam em julgado e têm, portanto, natureza prejudicial para o juízo não especializado".

No Supremo Tribunal Federal, a jurisprudência é firme ao admitir apenas o exame extrínseco do julgamento pelas Cortes de Contas, reconhecendo a sua "competência exclusiva" para julgamento das contas de responsáveis por haveres públicos.

Obs.: O autor é proibido por lei (Lei n 8906 de 4 de julho de 1994, artigo 1, inciso II)

de prestar consultoria jurídica ou tirar dúvidas sobre temas jurídicos.

Artigo Publicado pelo Jornal UNIÃO do Tribunal de Contas da União - TCU , de 29.07.96 - pág. 13/15